Uno de los argumentos en favor de la descentralización, usada tanto por políticos como técnicos en gestión pública, es que ésta optimiza la democratización de recursos y facultades, y por ende equipara las oportunidades que tienen los gobiernos subnacionales para atender sus necesidades. Sin embargo, y a pesar de que en el Perú el trabajo empírico sobre los efectos de la descentralización en la educación es escaso, la evidencia internacional en países en desarrollo pone al descubierto que el impacto de la descentralización dependerá de manera crítica en los detalles de su implementación, los que a su vez descansan sobre la base de la articulación institucional entre la regiones y el Gobierno nacional.
De este modo, fue el Gobierno nacional quien al otorgarle facultades fiscales y administrativas a las regiones sin un sistema de monitoreo y seguimiento bien establecido, el principal responsable de que la administración regional autosostenible sea una tarea casi imposible. Es así que no sorprende que en nuestro país el “proceso” de descentralización, no respondiera tanto a las deficiencias del sistema centralizado de escuelas, por citar un ejemplo del sector educación, sino a intereses de carácter políticos, donde la transferencia de capacidades técnicas hacia las regiones brilla por su ausencia. Sin embargo, la experiencia de países desarrollo que han implementado instrumentos de monitoreo y seguimiento en sus respectivos sistemas de descentralización, comprende un compendio de promesas que podríamos adaptar a nuestra realidad.
En Uganda, injustamente y tristemente recordada por personajes nefastos como Joseph Kony, fue objeto de estudio en el que se probó el impacto de empoderar a las localidades con información sobre los programas nacionales. Reinikka y Svensson (2003)[1] examinaron el efecto de una campaña de información sobre la entrega de fondos no salariales del Gobierno central a las escuelas en Uganda. Se estimó que luego de dicho experimento, el dinero que recibieron efectivamente las escuelas como porcentaje de los recursos transferidos desde el Gobierno central aumentó del 20% al 80% en 6 años.
Los investigadores sostienen que la mejora fue principalmente el resultado de un mejor seguimiento de la gestión de los funcionarios locales sobre los recursos por parte de las escuelas, a partir de la campaña de información. Apoyándose sobre la accesibilidad a los periódicos entre escuelas, los autores argumentan que las escuelas con acceso a los periódicos aumentaron su financiación en un promedio de 12 puntos porcentuales más que las escuelas que no tienen acceso a los periódicos, a pesar de que los dos grupos tenían niveles similares de financiación.
Dirigiendo nuestra mirada a la otra cara de la moneda, en el mismo continente, Kremer, Moulin y Namunyu (2002)[2] realizaron estudios sobre el sistema de descentralización mixto en Kenia. Ellos argumentan que el sistema crea incentivos para la mala asignación.
Kenya adoptó un sistema de financiamiento de la educación en la que las comunidades locales se encargan de recaudar los recursos para construir escuelas, mientras que el gobierno central asigna los maestros a las escuelas y paga sus salarios una vez que las escuelas fuesen construidas. Las comunidades locales tenían que proporcionar de materiales, tales como libros de texto y la tiza, que por lo general lo hicieron mediante el cobro de las cuotas a las familias usuarias. Dicho sistema atrajo el apoyo de algunas de las regiones más avanzadas en cuanto a su sistema educativo y organización, por lo que asignó recursos de manera desproporcionada a estas regiones. Y no solo ello, sino que también se generó una distorsión de incentivos en casi todas las regiones. Las comunidades locales tenían fuertes incentivos para la construcción de nuevas escuelas, porque una vez que habían construido una, el gobierno central contrataba y pagaba maestros para atender dichas instituciones, y dicho costo absorbía más del 90 % del costo de funcionamiento de la escuela. Por lo tanto, se erigieron muchas escuelas pequeñas, con clases pequeñas, casi próximas unas de otras. En los distritos estudiados en el estudio (Kremer et al., 2002), la distancia media entre las escuelas primarias fue de 1.5 kilómetros y la relación alumno-maestro promedio de Kenya fue de 28 en 1998, mucho menor que el promedio de 43 para el África Subsahariana.
Muchos de estos matices se pueden reconocer en nuestra realidad. Un caso que encaja en la problemática de los ejemplos brevemente discutidos es el de los Programas No Escolarizados de Educación Inicial (PRONOEI), una mezcla de escasez y desarticulación en la gestión de la información e incentivos distorsionados que hacen ineficiente la asignación de los recursos en estos programas. Dicho programa está destinado a atender principalmente zonas rurales, focalizado a la pequeña y cambiante (interanualmente) población de 3 a 5 años, y a pesar de ello el 46.9% de las mismas se concentra en zonas urbanas en 2014. En el mismo año, se registraron 18,351 programas, sin embargo, tan solo 16,823 presentaban algún alumno matriculado. Con estos problemas, y en ausencia de un sistema de seguimiento y monitoreo, la autonomía administrativa y fiscal se vuelve en un círculo vicioso que decanta en la desigualdad.
Es bueno saber que desde el Ministerio de Educación se están promoviendo acciones en favor de regularizar la programación presupuestal de las regiones. Es un primer paso, necesario e importante, en la transferencia de capacidades hacia las autoridades regionales, para que administren eficientemente los recursos necesarios para formar a nuestros ciudadanos del futuro.
[1] Reinikka y Svensson (2003). Evidence from a Newspaper Campaign in Uganda.
[2] Kremer, Moulin y Namunyu (2002). Decentralization: A Cautionary Tale.
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